Y atil un droit au logement?
Le manque de logements convenables est l’un des problèmes les plus pressants qui se posent à l’humanité. En 1995, le Centre des Nations Unies pour les établissements humains a évalué à plus d’un milliard le nombre de personnes dans le monde dépourvues d’un logement convenable et à plus de 100 millions le nombre total de sansabri. L’Organisation mondiale de la santé a montré que, de tous les facteurs environnementaux, le logement était le plus fortement associé à la maladie et à l’espérance de vie. Dans bien des pays du monde, on a établi un lien entre l’absence de logements adéquats et les épidémies, la criminalité et les troubles sociaux.
Le niveau des dépenses publiques mondiales consacrées au logement est étonnamment bas par rapport aux autres postes de dépenses. Selon le Programme des Nations Unies pour le développement, 3,32 % du total des fonds publics disponibles ont été affectés au logement en 1990 contre 15 % à l’éducation et 6,4 % aux soins de santé.
Le droit à un logement convenable
La nécessité de disposer d’un logement convenable est mentionnée dans divers instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme, notamment la Déclaration universelle des droits de l’homme (art. 25), le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (art. 11), la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale (art. 5), la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (art. 14) et la Convention relative aux droits de l’enfant (art. 27). La Déclaration sur le droit au développement y fait aussi référence (art. 8). Des comités d’experts suivent en permanence l’application de ces pactes et conventions au niveau national.
Lors de la quinzième session de la Commission des établissements humains et de la réunion du Comité préparatoire d’Habitat II, qui se sont tenues à Nairobi en avrilmai 1995, tous les pays sont convenus que l’accès de tous à un logement convenable était un objectif important qu’il fallait s’évertuer à atteindre. Certains ont toutefois contesté que le droit au logement soit un droit de l’homme reconnu par le droit international.
A Nairobi, nombre d’Etats Membres de l’Organisation des Nations Unies ont déclaré que le logement figurait parmi les besoins fondamentaux dont la satisfaction était indispensable pour que l’individu participe pleinement à la société et donc en serve les intérêts. Privé de logement, celuici n’était pas à même de jouir des nombreux droits de l’homme reconnus par la communauté internationale. La réalisation du droit au respect de la vie privée, du droit de n’être l’objet d’aucune discrimination, du droit au développement, du droit à un environnement sain et du droit de jouir du meilleur état de santé mentale et physique possible dépend, entre autres, de l’accès à un logement convenable.
Bien des pays estiment que divers instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme reconnaissent le droit à un logement convenable. Le paragraphe 1 de l’article 25 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, adoptée en 1948, stipule que :
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«Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bienêtre et ceux de sa famille, notamment pour l’alimentation, l’habillement, le logement, les soins médicaux ainsi que pour les services sociaux nécessaires; elle a droit à la sécurité en cas de chômage, de maladie, d’invalidité, de veuvage, de vieillesse ou dans les autres cas de perte de ses moyens de subsistance par suite de circonstances indépendantes de sa volonté.»
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«Les États parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour ellemême et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu’à une amélioration constante de ses conditions d’existence. Les Etats parties prendront des mesures appropriées pour assurer la réalisation de ce droit et ils reconnaissent à cet effet l’importance essentielle d’une coopération internationale librement consentie.»
Aux termes de l’article 2, «les Etats parties au présent Pacte s’engagent à garantir que les droits qui y sont énoncés seront exercés sans discrimination aucune fondée sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion, l’opinion politique ou toute autre opinion, l’origine nationale ou sociale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.»
La Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, adoptée en 1979, appelle l’attention sur les besoins des femmes rurales en matière de logement. Le paragraphe 2 de l’article 14 stipule que «les États parties prennent toutes les mesures appropriées pour éliminer la discrimination à l’égard des femmes dans les zones rurales afin d’assurer, sur la base de l’égalité de l’homme et de la femme, leur participation au développement rural et à ses avantages et, en particulier, ils leur assurent le droit... de bénéficier de conditions de vie convenables, notamment en ce qui concerne le logement...» Au 1 er décembre 1995, cette convention avait été ratifiée par 147 pays.
Les besoins particuliers des enfants sont pris en compte dans la Convention relative aux droits de l’enfant, adoptée en 1989. L’article 27 stipule que tout enfant a droit à un niveau de vie suffisant et qu’il incombe aux Etats parties d’adopter «les mesures appropriées, compte tenu des conditions nationales et dans la mesure de leurs moyens, pour aider les parents et autres personnes ayant la charge de l’enfant à mettre en œuvre ce droit et [d’offrir] en cas de besoin, une assistance matérielle et des programmes d’appui, notamment en ce qui concerne... le logement». Au 1 er décembre 1995, cette convention avait été ratifiée par 185 pays.
L’article 8 de la Déclaration sur le droit au développement stipule que «les Etats doivent prendre, sur le plan national, toutes les mesures nécessaires pour la réalisation du droit au développement et ils assurent notamment l’égalité des chances de tous dans l’accès aux ressources de base, à l’éducation... au logement...»
Tout en convenant que l’accès de tous à un logement convenable est un objectif important qu’il faut s’évertuer à atteindre, certains pays font valoir que considérer le besoin d’un logement convenable comme un droit de l’homme universellement reconnu irait à l’encontre du but recherché. Ce serait en effet grever à l’excès les ressources des Etats, soumettre ceuxci au jugement de tiers et les exposer éventuellement à des sanctions s’ils étaient reconnus coupables de n’avoir pas respecté ce droit. Ils proposent que, à la place, la communauté internationale adopte explicitement comme objectif l’accès de tous à un logement convenable.
Ces pays pensent que la communauté internationale ferait mieux de consacrer son énergie à défendre les droits clairement établis. De leur point de vue, il n’a pas été clairement montré que le droit au logement est reconnu par le droit international et le Plan d’action global proposé pour la deuxième Conférence des Nations Unies sur les établissements humains (Habitat II) n’est pas le mécanisme adéquat pour trancher la question.
La session de mai 1995 de la Commission des établissements humains de l’Organisation des Nations Unies, qui s’est tenue à Nairobi, a été marquée par de longs débats sur ce point précis. Le chef de la délégation des EtatsUnis, M. David Hales, maintenait que, sans avoir d’objection fondamentale à l’objectif visant à garantir à tous l’accès à un logement convenable, les EtatsUnis s’inquiétaient des prolongements qu’aurait sur le plan du droit international un droit au logement explicitement proclamé.
«C’est un problème juridique et technique très simple, qui se ramène à une question de vocabulaire. Aux EtatsUnis, nous avons des droits juridiquement établis. Si, au niveau international, nous reconnaissons l’existence d’un droit au logement, cela signifie cas de violation de ce droit, un tiers pourrait être appelé à intervenir et à statuer. Il se pourrait même que des sanctions soient prises à l’encontre d’un pays qui ne respecterait pas ce droit. Nous tenons à ce que l’on ne confonde pas des besoins, des aspirations et des objectifs avec des droits clairement établis.»
De son côté, M. Miloon Kothari, Codirecteur du Centre pour le droit au logement et les expulsions (COHRE), organisation non gouvernementale dont le siège se trouve aux PaysBas, juge très important de déclarer explicitement que le droit au logement est un droit de l’homme. Selon lui, «il ne s’agit pas là d’un simple problème juridique et technique. Le droit au logement est un puissant instrument de mobilisation pour les associations féminines, les enfants des rues, etc. Contester l’existence de ce droit reviendrait à faire un grand pas en arrière.»
Ce que suppose le droit au logement
Le paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels précise ce que les gouvernements doivent faire pour assurer progressivement l’exercice universel des droits, dont le droit au logement.
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«Chacun des Etats parties au présent Pacte s’engage à agir... au maximum de ses ressources disponibles, en vue d’assurer progressivement le plein exercice des droits reconnus dans le présent Pacte par tous les moyens appropriés, y compris en particulier l’adoption de mesures législatives.»
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«(a) Que l’Etat est tenu de construire des logements pour toute la population;
(b) Que l’Etat doit fournir gratuitement un logement à quiconque le demande;
(c) Que l’Etat doit nécessairement respecter tous les aspects de ce droit dès qu’il assume le devoir de le faire;
(d) Que l’Etat doit exclusivement se charger ou laisser exclusivement au libre marché le soin d’assurer ce droit à tous; ni
(e) Que ce droit se manifestera de la même manière partout et en toutes circonstances.»
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«(a) Que l’Etat, dès qu’il a accepté officiellement ces obligations, s’efforcera par tous les moyens possibles et appropriés de veiller à ce que chacun ait accès à un logement convenable du point de vue de la santé, du bienêtre et de la sécurité, en conformité avec les autres droits
fondamentaux;
«(b) Qu’on peut attendre ou exiger de la société qu’elle donne accès à un logement à quiconque est sans abri, mal logé ou généralement incapable de remplir toutes les conditions implicitement liées au droit au logement;
«(c) Que l’Etat, dès qu’il assume des obligations juridiques dans ce domaine, prendra une série de mesures indiquant qu’il reconnaît, sur le plan des politiques comme sur le plan législatif, chacun des aspects que comporte le droit en question.»
Reconnaître que le droit au logement est un droit de l’homme a de vastes répercussions pour la communauté internationale, et notamment pour tous les gouvernements et les institutions internationales. Les Articles 55 et 56 de la Charte des Nations Unies et plusieurs précédents en droit international font obligation aux Etats de coopérer à la protection et à la promotion des droits économiques, sociaux et culturels. Cette responsabilité incombe particulièrement aux Etats qui sont en mesure d’aider les autres.
Le Centre pour le droit au logement et les expulsions souligne que le droit au logement est plus étroitement lié à la volonté politique qu’à la logistique proprement dite de l’octroi d’un logement. Il note que si la structure physique d’une maison, en particulier l’infrastructure et les services périphériques, ainsi que la sécurité de l’occupation sont certes des aspects importants, elles dépendent dans une grande mesure de la question de savoir si le terrain est disponible et accessible, et s’il est d’un prix abordable, si l’on peut obtenir des matériaux de construction peu coûteux et si la population a le droit de choisir où elle souhaite vivre, toutes questions qui dépendent quant à elles de la volonté des gouvernements de rendre ces conditions possibles.
Le Centre des Nations Unies pour les établissements humains (Habitat) estime que toute tentative d’améliorer les conditions de logement doit s’appuyer largement sur une approche propre à encourager les gouvernements à mettre en place le cadre législatif, constitutionnel et financier qui permettra aux secteurs structuré et non structuré des affaires, aux ONG, aux collectivités et aux ménages de contribuer au mieux à développer le logement. Pour le Centre, il importe au plus haut point que les gouvernements octroient la sécurité de l’occupation pour tâcher de réaliser l’objectif d’un logement convenable pour tous.
Avantages liés au droit au logement
L’Observation générale n° 4 du Comité des droits économiques, sociaux et culturels sur le droit à un logement convenable tente de pallier l’absence de définition largement acceptable et reconnue de l’ensemble d’avantages réellement liés au droit au logement. Le Comité a constaté que en droit international, chacun peut se prévaloir des avantages suivants :
1) Sécurité légale de l’occupation
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Chacun se voit garantir une protection juridique contre l’expulsion forcée, le harcèlement et d’autres menaces. Les Etats parties sont tenus de prendre immédiatement des mesures pour assurer la sécurité légale de l’occupation à ceux qui n’en jouissent pas, après les avoir réellement consultés.
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Chacun a droit à un accès viable aux ressources communes, à l’eau potable, à l’énergie nécessaire pour faire la cuisine, se chauffer et s’éclairer, aux services d’assainissement et à l’eau courante, à la conservation des aliments, à l’élimination des déchets, au drainage des lieux et aux services d’urgence.
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Tous les coûts associés au logement devraient atteindre un montant tel qu’ils ne menacent ni ne compromettent la réalisation et la satisfaction des autres besoins fondamentaux. Des subventions au logement devraient être offertes à ceux qui ne peuvent obtenir de logement à la mesure de leurs moyens et les locataires doivent être protégés des demandes de loyer déraisonnable. Dans les régions où les substances naturelles servent principalement de matériaux de construction, les Etats devraient veiller à ce qu’on puisse y avoir accès.
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La notion de logement convenable suppose que les habitants jouissent d’un espace adéquat et soient protégés des éléments et d’autres menaces contre la santé que pourraient poser les vices de construction et les vecteurs de maladie. La sécurité physique des occupants doit être garantie.
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Ceux qui ont droit à un logement convenable doivent aussi pouvoir y avoir accès. Les groupes défavorisés tels que les personnes âgées, les enfants, les handicapés physiques, les grands malades, les séropositifs, les personnes ayant des problèmes médicaux chroniques, les malades mentaux, les victimes de catastrophes naturelles, les personnes vivant dans des zones sujettes à des catastrophes naturelles et d’autres groupes devraient être assurés qu’on accordera à leur situation une certaine attention sur le plan du logement.
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Un logement convenable doit être situé de telle sorte qu’il permette l’accès aux possibilités d’emploi, aux services de santé, aux écoles, aux garderies et à d’autres services sociaux. Les logements ne doivent pas être construits dans une zone où la pollution menace le droit à la santé.
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Un logement convenable doit permettre l’expression de l’identité et de la diversité culturelles. En améliorant ou en modernisant un logement, on ne doit pas en sacrifier les dimensions culturelles.
Toutefois, étant donné que le statut juridique de la plupart des droits économiques, sociaux et culturels n’est pas clairement défini, il est improbable qu’on arrive à faire respecter le droit au logement, en particulier dans les pays en développement, où la majorité de la population n’a pas les moyens d’acquérir un logement convenable. Il devient donc évident que la réalisation progressive du droit au logement est étroitement liée au progrès général du développement économique et social.
Mesures prises au niveau national
Le Gouvernement chilien encourage activement l’idée que le logement est un droit individuel et familial. Il applique en matière de logement une politique axée sur les besoins des groupes minoritaires, en particulier des femmes. Cette politique a pour but d’intégrer la qualité de la construction et la capacité de paiement et des plans d’épargnelogement ainsi que des organisations communautaires ont été créés pour aider les membres des groupes cibles à réaliser leurs objectifs en matière de logement.
La ville de Vienne, qui est l’une des villes du monde où se trouvent les plus gros propriétaires (220000 appartements municipaux) a adopté la loi sur la remise en état des logements qui jette les bases d’une nouvelle politique dans ce domaine. On cherche à préserver et améliorer les habitations sans expulser les locataires, qui conservent leur droit au logement. Depuis le mois de décembre 1994, près de la moitié des appartements municipaux ont été améliorés et une crise potentielle du logement a été évitée.
La Stratégie globale du logement jusqu’à l’an 2000, que l’Assemblée générale des Nations Unies a adoptée en décembre 1988, a pour objectif déclaré d’aider chacun à obtenir un logement convenable. Cette stratégie universelle déclare explicitement que le droit à un logement convenable constitue la base de l’obligation qu’ont les Etats de satisfaire aux besoins de logement de la population. Comme il ressort de l’expérience de plusieurs pays, la Stratégie globale a incité les gouvernements à jeter un œil plus critique sur leurs politiques du logement et sur leur rôle de facilitation dans ce processus.
Publié par le Département de l’information des Nations Unies
DPI/1778/HAB/CON-Fevrier 1996
