20. Die Begriffe "vorbeugende Diplomatie", "Friedensschaffung" und "Friedenssicherung" sind untrennbar miteinander verknüpft und werden in diesem Bericht mit folgender Sinngebung verwendet:
Vorbeugende Diplomatie bezeichnet Maßnahmen mit dem Ziel, das Entstehen von Streitigkeiten zwischen einzelnen Parteien zu verhüten, die Eskalation bestehender Streitigkeiten zu Konflikten zu verhindern und, sofern es dazu kommen sollte, diese einzugrenzen.
Friedensschaffung bezeichnet Maßnahmen mit dem Ziel, feindliche Parteien zu einer Einigung zu bringen, im wesentlichen durch solche friedlichen Mittel, wie sie in Kapitel VI der Charta der Vereinten Nationen vorgesehen sind.
Friedenssicherung bezeichnet die Errichtung einer Präsenz der Vereinten Nationen vor Ort, was bisher mit Zustimmung aller beteiligten Parteien geschah, im Regelfall unter Beteiligung von Militär- und/oder Polizeikräften der Vereinten Nationen und häufig auch von Zivilpersonal. Die Friedenssicherung ist eine Technik, welche die Möglichkeiten für eine Konfliktverhütung wie auch eine Friedensschaffung noch erweitert.
21. Dieser Bericht wird sich außerdem mit dem hierzu in engstem Zusammenhang stehenden Konzept der Friedenskonsolidierung in der Konfliktfolgezeit auseindersetzen, das heißt Maßnahmen zur Bestimmung und Förderung von Strukturen, die geeignet sind, den Frieden zu festigen und zu konsolidieren, um das Wiederaufleben eines Konflikts zu verhindern. Die vorbeugende Diplomatie ist bestrebt, Streitigkeiten beizulegen, bevor Gewalt ausbricht; Friedensschaffung und Friedenssicherung sind notwendig, um Konflikten Einhalt zu gebieten und den einmal erreichten Frieden zu erhalten. Sind diese Maßnahmen erfolgreich, so verbessern sie die Aussichten für die Friedenskonsolidierung in der Konfliktfolgezeit, wodurch erneute Gewalt zwischen Nationen und Völkern verhindert werden kann.
22. In ihrer Gesamtheit stellen diese vier Maßnahmenkomplexe, sofern sie von der Unterstützung aller Mitglieder getragen werden, einen in sich geschlossenen Beitrag zur Sicherung des Friedens im Geiste der Charta dar. Die Vereinten Nationen verfügen über weitreichende Erfahrungen nicht nur auf diesen Gebieten, sondern auch im weiteren Bereich der Friedensarbeit, in den diese vier Gebiete eingebettet sind. Initiativen betreffend Entkolonialisierung, Umwelt und tragfähige Entwicklung, Bevölkerung, Krankheitsbekämpfung, Abrüstung und Weiterentwicklung des Völkerrechts - diese allesamt und viele andere haben zur Schaffung der Grundlagen einer friedlichen Welt einen unermeßlichen Beitrag geleistet. Nur allzu häufig ist die Welt von Konflikten zerrissen worden und sind der Menschheit schwerstes Leid und unermeßliche Entbehrungen auferlegt worden. Indessen wäre dies ohne die kontinuierlichen Bemühungen der Vereinten Nationen in noch viel größerem Maße der Fall gewesen. Diesen weitreichenden Erfahrungsschatz muß man berücksichtigen, wenn man das Potential der Vereinten Nationen zur Wahrung der internationalen Sicherheit nicht nur im herkömmlichen Sinne, sondern auch in den neuen Dimensionen, die die Zukunft eröffnet, richtig einschätzen will.
23. Der Einsatz der Diplomatie ist dann besonders wünschenswert und effizient, wenn es darum geht, Spannungen zu vermindern, noch bevor ein Konflikt ausbricht - oder, im Konfliktfalle, rasch zu handeln, um den Konflikt einzudämmen und die ihm zugrundeliegenden Ursachen zu beseitigen. Vorbeugende Diplomatie kann vom Generalsekretär selbst oder von hochrangigen offiziellen Vertretern beziehungsweise Sonderorganisationen oder -programmen, vom Sicherheitsrat oder der Generalversammlung und von Regionalorganisationen in Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen betrieben werden. Die vorbeugende Diplomatie erfordert vertrauenbildende Maßnahmen, sie erfordert ein Frühwarnsystem, das auf Informationsbeschaffung und einer informellen oder formellen Tatsachenermittlung beruht; sie kann auch vorbeugende Einsätze und in einigen Situationen entmilitarisierte Zonen umfassen.
Vertrauenbildende Maßnahmen
24. Gegenseitiges Vertrauen und ein Handeln nach Treu und Glauben sind von wesentlicher Bedeutung, wenn es darum geht, die Wahrscheinlichkeit eines Konfliktes zwischen den Staaten zu mindern. Viele Maßnahmen dieser Art stehen Regierungen, die sie anwenden wollen, zur Verfügung. Dabei kann es sich um den systematischen Austausch von Militärdelegationen, den Aufbau von regionalen oder subregionalen Zentren zur Risikominderung und um Vorkehrungen zur Gewährleistung eines freien Informationsaustauschs einschließlich der Überwachung regionaler Rüstungsübereinkünfte handeln. Ich bitte alle Regionalorganisationen zu prüfen, welche weiteren vertrauenbildenden Maßnahmen in ihrer Region getroffen werden könnten, und die Vereinten Nationen von den Ergebnissen in Kenntnis zu setzen. Ich werde mit den an einer potentiellen, einer zur Zeit akuten oder einer vergangenen Streitigkeit beteiligten Parteien und mit den Regionalorganisationen regelmäßige Konsultationen über vertrauenbildende Maßnahmen führen und ihnen jede beraterische Unterstützung angedeihen lassen, die das Sekretariat gewähren kann.
Tatsachenermittlung
25. Vorbeugende Maßnahmen müssen auf einer rechtzeitigen und genauen Kenntnis der Tatsachen beruhen. Eine weitere Voraussetzung ist ein auf einer gründlichen Analyse beruhendes Verständnis der Entwicklungen und globalen Tendenzen. Unabdingbar ist darüber hinaus die Bereitschaft zur Ergreifung entsprechender vorbeugender Maßnahmen. In Anbetracht der Tatsache, daß die Ursachen vieler möglicher Konflikte wirtschaftlicher und sozialer Art sind, müssen die Informationen, die die Vereinten Nationen benötigen, sich heutzutage sowohl auf die wirtschaftlichen und sozialen Tendenzen als auch auf die politischen Entwicklungen erstrecken, die zu gefährlichen Spannungen führen können.
a) In Übereinstimmung mit der Charta muß häufiger auf die Tatsachenermittlung zurückgegriffen werden, wobei diese entweder vom Generalsekretär veranlaßt werden kann, um ihm die Wahrnehmung seiner Verantwortlichkeiten nach der Charta unter Einschluß von Artikel 99 zu ermöglichen, oder vom Sicherheitsrat oder der Generalversammlung. Je nach Sachlage können verschiedene Formen der Tatsachenermittlung Anwendung finden. Der Antrag eines Staates auf Entsendung einer Ermittlungsmission der Vereinten Nationen in sein Hoheitsgebiet sollte ohne ungebührliche Verzögerung geprüft werden.
b) Kontakte mit den Regierungen der Mitgliedstaaten können dem Generalsekretär detaillierte Informationen über Fragen verschaffen, die zu Besorgnis Anlaß geben. Ich bitte alle Mitgliedstaaten, bereit zu sein, die für eine wirksame vorbeugende Diplomatie erforderlichen Informationen zur Verfügung zu stellen. Ich werde meine eigenen Kontakte durch die regelmäßige Entsendung von hochrangigen offiziellen Vertretern der Vereinten Nationen in die Hauptstädte oder an andere Orte zum Zwecke der Konsultation ergänzen. Derartige Kontakte sind unerläßlich, wenn man sich ein genaues Bild von einer Situation machen und ihre möglichen Weiterungen beurteilen will.
c) Den Auftrag zur formellen Tatsachenermittlung kann entweder der Sicherheitsrat oder die Generalversammlung erteilen, die jeweils beschließen können, eine dem Rat oder der Generalversammlung unmittelbar unterstellte Mission zu entsenden; sie können auch den Generalsekretär bitten, die erforderlichen Schritte einschließlich der Benennung eines Sonderabgesandten zu unternehmen. Eine solche Mission ist in der Lage, nicht nur die Informationen zu beschaffen, auf deren Grundlage ein Beschluß über weitere Maßnahmen getroffen werden kann, sondern in manchen Fällen auch durch ihre bloße Präsenz eine Konfliktsituation zu entschärfen, indem sie den Parteien vor Augen führt, daß die Vereinten Nationen und insbesondere der Sicherheitsrat aktiv mit der Angelegenheit als einer bereits gegebenen oder möglichen Bedrohung der internationalen Sicherheit befaßt sind.
d) In Ausnahmefällen kann der Rat auch außerhalb des Amtssitzes zusammentreten, wie dies die Charta vorsieht, nicht nur, um sich selbst unmittelbar ein Bild von der Situation zu machen, sondern auch um in bezug auf eine jeweilige Situation die Autorität der Organisation zur Geltung bringen.
Frühwarnung
26. In den letzten Jahren hat das System der Vereinten Nationen ein wertvolles Netz von Frühwarnsystemen aufgebaut, das sich auf Umweltgefahren, das Risiko eines nuklearen Unfalls, Naturkatastrophen, massenhafte Bevölkerungsverschiebungen, drohende Hungersnöte und die Ausbreitung von Krankheiten erstreckt. Es ist allerdings notwendig, die bestehenden Vorkehrungen so weit auszubauen, daß eine Synthese aus den aus diesen Quellen stammenden Informationen und politischen Indikatoren vorgenommen werden kann, die es ermöglicht festzustellen, ob eine Bedrohung des Friedens vorliegt, und zu analysieren, welche Maßnahmen die Vereinten Nationen ergreifen können, um ihr entgegenzuwirken. Es handelt sich dabei um einen Prozeß, der auch künftig die enge Zusammenarbeit der verschiedenen Sonderorganisationen und der jeweils zuständigen Stellen der Vereinten Nationen erfordern wird. Die daraus hervorgehenden Analysen und Empfehlungen betreffend vorbeugende Maßnahmen werde ich je nach Sachlage an den Sicherheitsrat und an andere Organe der Vereinten Nationen weiterleiten. Darüber hinaus empfehle ich dem Sicherheitsrat, einen entsprechend neubelebten und neustrukturierten Wirtschafts- und Sozialrat zu bitten, gemäß Artikel 65 der Charta Berichte über diejenigen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungen zu unterbreiten, die, sofern ihnen nicht entgegengewirkt wird, zu einer Bedrohung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit werden können.
27. Regionale Abmachungen und Einrichtungen haben bei der Frühwarnung eine wichtige Rolle zu spielen. Ich bitte die Regionalorganisationen, soweit noch nicht geschehen, Beobachterstatus bei den Vereinten Nationen zu beantragen und sich mittels entsprechender Vereinbarungen den Sicherheitsmechanismen der Vereinten Nationen anzuschließen.
Vorbeugende Einsätze
28. Einsätze der Vereinten Nationen in Krisengebieten sind bisher im allgemeinen erst nach Ausbruch eines Konflikts geschaffen worden. Es ist jedoch an der Zeit, sich auf Situationen vorzubereiten, die vorbeugende Einsätze rechtfertigen, die in verschiedenen Fällen und auf unterschiedliche Weise erfolgen könnten. Im Falle einer innerstaatlichen Krise könnte ein vorbeugender Einsatz beispielsweise auf Antrag der betreffenden Regierung oder aller Parteien beziehungsweise mit ihrer Zustimmung erfolgen; bei zwischenstaatlichen Streitigkeiten könnte ein Einsatz erfolgen, wenn zwei Länder der Auffassung sind, daß eine Präsenz der Vereinten Nationen auf beiden Seiten der gemeinsamen Grenze Feindseligkeiten unterbinden würde; darüber hinaus könnte ein vorbeugender Einsatz erfolgen, wenn ein Land sich bedroht fühlt und die Errichtung einer entsprechenden Präsenz der Vereinten Nationen nur auf seiner Seite der Grenze beantragt. In allen Situationen müßten das Mandat und die Zusammensetzung der VN-Präsenz sorgfältig durchdacht und allen Beteiligten verständlich sein.
29. Bei einer Krise innerhalb eines Landes könnte ein auf Antrag der betreffenden Regierung oder mit Zustimmung aller Parteien erfolgender vorbeugender Einsatz auf verschiedene Weise zur Linderung des Leids und zur Begrenzung oder Eindämmung der Gewalt beitragen. Eine unparteiisch gewährte humanitäre Hilfe könnte von entscheidender Bedeutung sein; durch Militär-, Polizei- oder Zivilpersonal geleistete Hilfe bei der Aufrechterhaltung der Sicherheit könnte Menschenleben retten und ein Sicherheitsklima schaffen, in dem Verhandlungen stattfinden können; auf Wunsch der Parteien könnten die Vereinten Nationen außerdem bei Vergleichsbemühungen behilflich sein. Unter bestimmten Umständen ist es dabei durchaus möglich, daß die Vereinten Nationen auf die fachlich spezialisierten Fähigkeiten und Ressourcen verschiedener Teile des Systems der Vereinten Nationen zurückgreifen müssen, und es ist nicht ausgeschlossen, daß bei solchen Einsätzen gelegentlich auch nichtstaatliche Organisationen zur Mitwirkung herangezogen werden.
30. In solchen inneren Krisensituationen werden die Vereinten Nationen die Souveränität des betroffenen Staates achten müssen; dies nicht zu tun, stände im Widerspruch zu dem, wovon die Mitgliedstaaten ausgegangen sind, als sie die Grundsätze der Charta angenommen haben. Die Vereinten Nationen müssen sich das mit großer Sorgfalt ausgehandelte Gleichgewicht, das die Leitlinien in der Anlage zur Resolution 46/182 der Generalversammlung vom 19. Dezember 1991 prägt, stets vor Augen halten. In diesen Leitlinien wurde unter anderem betont, daß humanitäre Hilfe im Einklang mit den Grundsätzen der Humanität, der Neutralität und der Unparteilichkeit geleistet werden muß, daß die Souveränität, die territoriale Unversehrtheit und die nationale Einheit der Staaten im Einklang mit der Charta der Vereinten Nationen voll geachtet werden müssen, und daß in diesem Zusammenhang humanitäre Hilfe mit Zustimmung des betreffenden Landes und grundsätzlich aufgrund eines Hilfsappells des betroffenen Landes gewährt werden sollte. In den Leitlinien wurde außerdem die Verantwortung des jeweiligen Staates für die Versorgung der Opfer von Notstandssituationen auf seinem Hoheitsgebiet sowie die Notwendigkeit des Zugangs zu denjenigen, die humanitäre Hilfe benötigen, hervorgehoben. Nach dem Maßstab dieser Leitlinien würde der Antrag einer Regierung auf ein Eingreifen der Vereinten Nationen oder ihre Zustimmung dazu weder eine Beeinträchtigung der Souveränität dieses Staates darstellen noch im Widerspruch zu Artikel 2 Absatz 7 der Charta stehen, der sich auf Angelegenheiten bezieht, die ihrem Wesen nach zur inneren Zuständigkeit eines Staates gehören.
31. Bei zwischenstaatlichen Streitigkeiten empfehle ich, - soweit beide Staaten zustimmen - und der Sicherheitsrat zu der Schlußfolgerung gelangt, daß die Wahrscheinlichkeit von Feindseligkeiten zwischen Nachbarländern durch die vorbeugende Errichtung einer Präsenz der Vereinten Nationen auf dem Hoheitsgebiet jedes Staates ausgeräumt werden kann -, eine solche Maßnahme durchzuführen. Die Art der wahrzunehmenden Aufgaben würde die Zusammensetzung der Präsenz der Vereinten Nationen bestimmen.
32. In Fällen, in denen eine Nation einen grenzüberschreitenden Angriff befürchtet, empfehle ich, - soweit der Sicherheitsrat zu der Schlußfolgerung gelangt, daß eine mit Zustimmung lediglich des antragstellenden Landes erfolgende Errichtung einer Präsenz der Vereinten Nationen auf einer Seite der Grenze einen Konflikt verhindern würde -, einen vorbeugenden Einsatz durchzuführen. Auch in diesem Falle würde die jeweiligen Beschaffenheit der Situation das Mandat und das zu seiner Erfüllung benötigte Personal bestimmen.
Entmilitarisierte Zonen
33. Bislang sind entmilitarisierte Zonen durch eine Vereinbarung zwischen den Parteien bei Beendung eines Konflikts geschaffen worden. Neben der Entsendung von Personal der Vereinten Nationen in diese Zonen als Teil von Friedenseinsätzen sollte jetzt auch erwogen werden, ob sich solche Zonen nicht auch als Form eines vorbeugenden Einsatzes eignen, und zwar auf beiden Seiten einer Grenze mit Zustimmung beider Parteien zur Trennung potentieller Kriegsparteien, oder auf einer Seite der Linie, auf Ersuchen einer Partei, um jeden Vorwand für einen Angriff von vornherein zu entkräften. Entmilitarisierte Zonen würden symbolisch davon zeugen, daß der internationalen Gemeinschaft an der Verhütung eines Konflikts gelegen ist.